设为首页  |  加入收藏 今天是:

您当前的位置: 首页 >> 湖北省土地学会 >> 学术论坛 >> 学术报告

国土整治中介组织及从业队伍廉政风险防控的研究

2015-06-05 来源: 阅读次数:

 

国土整治中介组织及从业队伍

廉政风险防控的研究

王启平、牛军

 :近年来,一些从业机构采取不正当手段参与土地整治项目竞争和建设,致使项目建设廉政风险增大,腐败问题呈易发多发性。笔者在深入调研的基础上,用大量真实的数据对土地整治的作用、地位和影响进行阐述,对中介组织管理中存在的问题及原因进行了剖析和探讨,提出了“资格审查、明标明投、摇号中标、全程监督”遴选从业机构、建立诚信考评制度、由农业龙头企业和农业合作社参与国土整治等项目管理和中介机构管理新模式,对吸纳外部资金,整合土地开发资源,提高项目建设质量,推进土地整治管理机制改革提供了新思路,对进一步完善监管制度、预防廉政风险有着积极的指导作用。

关键词:国土整治,中介组织,廉政风险,防控

正文

国土整治作为一项惠民工程,在新农村建设中发挥了重要作用,深受基层组织和广大农民欢迎。我省国土整治工作一直走在全国前列,一些做法和经验在全国国土资源部门推广。与此同时,由于国土整理项目涉及多个部门,关系多方利益,实施程序比较复杂,参与的中介组织和从业队伍(以下简称从业机构)较多,加之一些制度不够完善,监管不够到位,使得腐败案件易发多发。从国土整治项目发生的一些腐败案件来看,大多与从业机构的执业行为有着密切联系。为进一步规范国土整治项目选取从业机构的行为,促进国土资源系统工作人员廉洁从政和从业机构规范从业,结合近年来查办相关案件,剖析国土整治从业机构存在的问题与原因,制定相应的对策,加强廉政风险防范,刻不容缓,势在必行。

1.全省国土整治中介组织及从业队伍管理现状、做法及初步成效

我省土地整治工作始于1997年。2004年省委省政府作出开展高产农田建设重大决策部署后,土地整治规模不断扩大,从最初的每年2亿元、20万亩,发展到2013年的80亿元、400万亩;累计投入282.7亿元,整治土地1607万亩,新建沟渠近12万公里,新建、修复排灌泵站9300余座,修建水闸(坝58500)余座,道路8.1万公里增加粮食产能近10亿斤,涉及全省80%的乡镇,惠及千万农民。通过开展土地整治,进一步完善了农田水利设施,提高了粮食综合生产能力,保障了经济建设发展用地需求,美化了农村人居环境,优化了农业结构,极大地促进了新农村建设,为保障粮食安全、促进农村经济社会持续发展奠定了坚实基础。

目前,全省从事国土整治业务的单位有1479家,其中:规划设计与预算编制单位146家、测绘单位121家、招标代理单位116家、工程造价咨询单位110家、工程监理单位84家、土地复垦方案编制单位57家、施工单位845家。这些从业机构所涉及的行业复杂,且数量多,监管难度较大。为加强从业机构监管,省国土资源厅联系实际,积极调研,进行了一些有益探索。

1.1逐步加强了项目监管力度。

1.1.1强化项目管理效能。改革项目管理体制,下放项目管理权限,形成省里主要抓投资计划、立项审批和验收,市级负责可行性研究与规划设计编制审查、中介机构遴选、施工单位招投标等中间环节的管理,县级负责项目的工程实施。

1.1.2强化项目监督检查。建立财政、审计和纪检监察共同监督的工作模式,采取专项检查、交叉检查、审计检查、设立廉政监督员等方式,加强对工程项目的监督管理;改革项目运行机制,实行异地监理,防止和减少人情因素的干扰;严格竣工验收程序、标准和纪律,建立项目竣工验收专家库,实行验收责任追究制度,严把项目验收关。

1.1.3严格规范从业机构及人员的从业行为。通过签订廉政合同,作出廉洁承诺,质押廉政保证金,有效约束从业机构的一些不廉洁执业行为;项目施工期间,质押项目经理、预算员、施工员、质检员、安全员、材料员资格证书原件,进一步有效控制和约束从业人员执业行为。

1.2初步建立了廉政风险防控机制。

积极开展廉政风险防控工作,制定出台了《湖北省国土整治工程廉政风险防控暂行办法》,明确要求对项目信息网上发布、公示牌公示等形式公开,方便公众查询,接受社会监督;土地整治项目必须依法进行招投标,试行土地整治项目网上招投标管理制度,减少人为因素对项目招投标的干预和操纵;实行土地整治项目跟踪审计制度;强调了对中介机构的管理和廉洁从业承诺制度的建设。

1.3建立了从业机构管理和信用管理体系。

制定了项目监理单位、可研、规划设计单位、施工单位考核考评办法。建立全系统信用信息联动机制和黑名单制度,对有不良记录的市场主体,除严肃查处外,在招投标和市场准入方面采取限制措施。2010年以来,全省有261家工程施工单位、1家规划设计编制单位、2家工程监理单位、4家工程造价咨询单位列入黑名单13家规划设计编制单位、5家工程监理单位、1家招标代理单位、1家测绘单位受到通报批评。

1.4制定出台了相关制度。

实行标准化管理,在坚持项目法人制、招投标制、监理制、公告制、合同制等五项基本制度的基础上,制定和完善了从项目选址到实施各个环节等一系列规范和标准。加强项目资金管理,实行国库集中支付,设立专户,建立专帐,专人管理。另外,还规范了项目招投标,建立起领导干部国土整治工程项目联系点制度等。

2.全省国土资源中介组织及从业队伍存在的主要问题及其原因分析

2.1主要问题

2.1.1技术含量较低,从业单位数量多、资质杂。

国土整治项目技术门槛低,从市场公开、鼓励竞争角度而言,向最低资质级别的建筑业企业放开了市场。同时,从业机构管理实行备案登记制度,规定具备其它行业与国土整治业务相近的资质条件就可申请备案,造成国土整治从业单位资质纷繁多样,从业的单位数量众多,队伍良莠不齐,鱼龙混杂,管理难度较大。

2.1.2行业自律性弱,行业监管不到位。

目前从事国土整治从业机构分别属于水利、园林、建筑、交通、市政等不同行业,尚未建立满足国土整治发展要求的专门的从业队伍,行业建设跟不上,行业监管不到位,国土整治从业机构行业自律性弱。

2.1.3招投标环节违规问题十分突出。

一是招投标过程中围标串标现象时有发生。中介机构和施工单位想方设法钻漏洞,或假借资质,或找关系、托人情,或勾结串通相关人员暗箱操作,进行围标串标。如一个3000万项目若分8个标段,投标报名施工企业总数能达到200家,平均每个标段25家,而私下其实只有10多家借了10-20个不等的施工企业资质在围标。二是买标卖标、非法转包行为没有杜绝。三是部分招标代理机构执业行为不规范,有意无意泄露报名信息,助推了围标串标买标卖标行为,加剧了招投标混乱局面。四是有的单位恶意进行市场竞争,低价冲击市场后导致实际投入工作量不足,项目(工程)质量下降。

2.1.4规划设计缺乏针对性和实用性。

项目设计单位为了多承接业务,往往压缩正常设计时间,外业踏勘粗糙,有的设计甚至没有实地踏勘环节,设计方案脱离实际,平原和山区设计混用,加上对设计方案论证审查不严格,造成实施起来困难较大,有的甚至无法实施。常常需要大量变更设计方案,增加土地整治成本,影响工程进度。

2.1.5项目施工质量难以得到保证。

施工监理人员虽然都是一些经备案、有资质的专业人员,但由于监理人员一般不是本地人,又缺乏严格的制约,很难做到从头到尾全程跟进,其聘请的协助监理由于专业技术能力不足,导致施工质量没有保证。另外就是土地整治项目隐蔽工程较多,竣工验收往往不能反映真实情况。另外就是大量资金损耗在招投标过程中,企业假借资质的管理费、买标补偿费、资料费、标书制作费等各类支出约占18%,税金5%,利润20-30%,项目前期各类费用约15%,真正用于工程实体建设资金的仅占到32-42%,势必造成施工过程中的偷工减料。

2.2原因分析

2.2.1技术力量薄弱,缺乏内部管理约束。

有的从业机构队伍素质不高,承担业务的人员对国土整治的政策和技术规范不懂不会,一知半解;有的大专院校具体从事可行性研究或规划设计编制的人员只是在读学生,缺乏实践经验;不少从业机构内部缺乏必要的管理规范,没有严格的内控机制,基础管理十分薄弱,没有建立起行之有效的内部管理和约束机制;还有一些中介组织兼职挂名者多,专业人员少,知识结构达不到工作需求。

2.2.2缺少法律支撑,监管不到位。

目前,国家尚未出台专门的土地整治法律法规,没有土地整治从业机构资质认证管理的专门机构,存在多种资格、多重资质认定标准,导致参与国土整治的中介组织和从业队伍缺乏统一的职业道德规范和行为操守,对违纪违规从业队伍,无法进行有效管理和处罚。国土部门对从业机构的行为规范和要求还停留在一个大的合同框架里面,导致监管缺位,约束力不强,难以起到警示作用。还没有一套完备的制度或手段来规范约束从业机构的行为,显现制度缺失。国土部门没有类似住建部门的监管站、质检站等机构,缺乏外部监督。

2.2.3审查不严,管理存在漏洞。

国土整治开发项目所涉及的可行性研究、设计、招标投标、施工准备、施工及其检验、竣工验收、缺陷修补等一系列环节,都要置于严格的审查之下,才能最终满足规定的质量要求,及时地排除作业技术和活动中发生偏离有关规范、规程、标准的现象。在实际操作过程中,一是存在审查不严,蒙混过关。二是审查专家库中的专家年龄老化、选择面窄。三是对施工单位缺乏有效管理。对项目经理、五大员的资质审查、把关不严;对人员在岗情况未进行考评和有效管理;对施工中存在的问题,没有及时沟通、督办和整改。四是监理单位管理不到位。总监到岗天数达不到规定要求,现场监理人员频繁换岗,部分监理人员没有监理资格,监理资料填写不同步、不完整。五是施工企业遴选制度还不够完善,无法有效制止招投标过程中的违法违规行为。六是从事土地整治的行政管理人员知识结构、能力素质与所承担工作还不相适应。

2.2.4处罚轻微,惩处效果难显。

管理部门对各类违规行为没有严格按有关制度和规定要求进行惩处,处罚显得过于宽容,即使有惩处,程度也较轻,难以起到警示作用。如进入黑名单的中介机构仅设置了两年的限制期,难以达到预期的惩戒作用。

2.2.5国土部门少数工作人员存在为政不廉问题。

国土部门少数工作人员在与从业机构的工作接触中存在为政不廉,甚至内外勾结的问题。从业机构以盈利为最高目的,在市场机制还不是特别健全的阶段,往往不择手段,不惜违规违法谋取私利。国土部门少数工作人员为利益所惑,利用手中权力为从业机构违法违规操作提供便利。自2009年以来,全省有25人因在国土整治项目中违法违纪受到党纪政纪处分,有的利用职务之便泄漏内幕信息谋取不正当利益;有的利用手中权力为中介机构、从业队伍获取项目搞暗箱操作或人为干预;有的利用自己的亲朋好友开公司办中介从中谋利,致使违规问题突出。

3.国土整治中介组织及从业队伍廉政风险防控的路径和对策

3.1健全行业体制,建立完善各项法规制度。

逐步建立完善相关法律法规和土地整治从业机构资质认证管理体系和制度,将国土整治从业机构发展纳入法制化轨道,使其开展各项业务经营活动时,真正做到有法可依,有章可循。成立国土整治从业机构行业协会,根据行业特点,建立信用等级制度、违法违纪曝光制度、举报制度、审计制度、协议备案制度以及服务承诺等规范性制度,加快推进以信用信息互通和失信惩戒为核心的诚信体系建设;进一步规范国土整治项目相关业务单位备案管理和选择,强化行业监管,使从业机构在执业过程中真正做到有法可依、遵纪守法。

3.2加强部门联动,强化对从业机构的监管力度。

3.2.1加强多部门配合,建立国土资源、财政、审计、农业、住建、水利、税务、安监等部门的联动黑名单系统,避免东边不亮西边亮,增大从业机构的违规违法成本,加大对违法违纪从业机构的惩处力度。

3.2.2强化资质年检制度。通过年检规范全省从业机构的执业行为。凡是发现有在执业中有违纪违规行为的,一律不通过年检,对相关执业报告实行定期和不定期的抽查,不合格的限期整改并延期通过年检。

3.2.3加强国土整治审核。一要审核项目立项的真实性、合法性、合规性;二要审核项目实施执行项目法人制、工程招投标制、合同制、公告制、工程监理制情况;三要审核项目规划设计与预算情况;四要审核资金使用与管理应符合规范要求情况;五要建立完善项目验收由省辖市级国土、财政部门委托审计制度。

3.2.4及时开展绩效评估。通过制定明确的考核指标体系和考核方法,对农村国土整治的综合效益进行评价。注重考核结果的激励运用,将绩效评估结果与国土整治资金分配、计划下达和地方政府的业绩考核等相挂钩,强化国土整治的激励约束机制。

3.2.5广泛接受社会各界监督。充分发挥舆论的导向作用,形成遵纪守法、遵守职业道德和诚实信用的良好氛围,形成强大的舆论监督体系,形成社会各界共同参与、群众广泛参加的监督格局。

3.3创新管理模式,积极推进项目管理机制改革。

在开展国土整治过程中,可以探索由农业龙头企业或农业合作社参与国土整治,实现农业产业化,龙头农业企业或农业合作社+农业基地+农户与土地综合整治的有机结合、既可弥补国土整治投入不足,也可实现国土整治责任与使用者受益捆绑,为创立地方品牌打下可持续发展的基础。如稻花香、福娃集团目前正尝试对农产品实行科研、生产、销售一条龙,对类似这样的企业应该给予积极支持和正确的引导。

实行省、市、县三级共同管理,乡、村两级组织参与协调监管。农村的土地大多数处于以户为单位的承包状态,而村级组织又是海选结果,所以国土整治项目对乡、村两级党组织和政府的依赖性是不可避免的。如何解决中标企业资质高、施工队伍素质差的状况,直接影响项目的工程质量。国土整治项目除了国土部门与从业机构的合同框架约束之外,建议出台细则,增加乡、村党组织的项目实施承诺,对于承诺兑现好的乡村,实行重点扶持、奖励、加大投入力度等措施。

3.4创新遴选办法,积极推广荆州和荆门市国土资源局的做法。

2010年起,荆州和荆门市国土资源局积极探索,逐步建立起资格审查、明标明投、摇号中标、全程监督的土地整治从业机构遴选新模式,通过两年多的实践检验,较好地避免了围标、串标问题和人为因素的干扰,受到广泛好评,值得推广。资格审查就是对建设单位采取资格前置审查和后审相结合。凡具备省市国土部门备案资质的建设企业可以参与投标、备案企业报名并缴纳80万元保证金就具备竞争的资格。明标明投明标就是项目在招标公告或招标文件中公布设计方案、工程量和招标价;明投就是有备案资质的企业愿意接受项目标段设计方案、工程量、招标价,公开报名参加投标。摇号中标就是将所有通过审核,符合报名条件的企业编号双摇,一次摇号确定标段,第二次摇号确定中标企业,连续摇号中间不间断。全程监督就是整个招投标过程进入政府招投标管理平台,全程监控、全程录像。

具体做法:1、编制遴选(招标)方案。可行性研究、规划设计与预算编制、招标代理、工程监理等中介机构的遴选方案由市国土资源局编制,报市招投标中心备案审查。施工企业的招标方案由项目所在地县(市、区)国土资源局编制,并报市国土资源局审批,报省国土资源厅备案。2、发布遴选(招标)公告。土地整治项目从业单位遴选(招标)公告在市国土资源局、市招投标中心和省国土资源厅网站上发布,公告时间不少于3天,报名时间为5个工作日。3、遴选(投标)报名。市国土资源局组建报名审核小组,严格按照遴选(招标)公告中的报名条件及相关要求进行审核,并现场登记编号。可行性研究、规划设计与预算编制、招标代理、工程监理、施工企业的报名,必须是在省国土资源厅备案,且没有不良记录的企业。施工企业报名不分标段,只分项目,一个企业只能报一个项目。招标公告发布的招标价,即为中标价。招标价由招标人(县、市、区国土局)在省国土资源厅备案的中介机构中选择有资质、信誉度高的单位编制,并经项目工程建设领导小组研究,合理确定。招标价一般是在招投标前对预算价进行适当下浮,比例一般控制在10%以内,既能保证企业合理利润,又能确保工程质量不受影响。下浮资金在项目区内重新进行规划设计,并公开招投标。4、公开摇号。招标人在市招投标中心,对通过资格审查合格的投标人,采取公开摇号方式确定。对于可行性研究、规划设计与预算编制、招标代理、工程监理中介机构的遴选,第一轮摇号确定中标单位,第二轮摇号确定备选单位。对于施工企业,第一轮摇号确定标段,第二轮摇号确定中标单位,第三轮确定备选单位。无论几次摇号中间都不间断,一般在半天内完成。5、公示中标结果。参加遴选的代表一般由当地纪委监察、市招投标中心、市国土资源局纪检监察室、项目所在地国土资源局、从业单位代表组成。市国土资源局负责将遴选结果上报省国土整治局备案并公示。公示期满后,对无异议的,可行性研究、规划设计与预算编制、招标代理、工程监理中介机构的遴选结果,由市国土资源局向中标企业发放中标通知书。施工企业的遴选结果在市招投标中心备案后,由招投代理发送中标通知书。

摇号制虽然体现了公平,规避了腐败风险,在目前情况下切实可行,但也存在着一些难点。如随机摇号产生的从业单位从资质能力、工程质量来看,可能不是一个最优选择,不利于形成优胜劣汰的市场竞争机制。

3.5强化管理措施,充分发挥行业主管部门职能作用。

3.5.1把好从业机构的市场准入关。行业主管部门对本系统行业申报设立的从业机构要进行严格的资格审查,凡是未取得执业资格和专职执业人员不够的,不得批准从事执业活动。行业主管部门不得放宽条件,降低标准,使一些不具备条件的单位和个人从事相关的执业活动。同时从业机构不宜审批过多,应当控制总体数量。  

3.5.2加大对从业人员的培训。开展对在省厅备案的土地复垦编制单位、规划设计单位、招投标代理机构、施工单位、监理单位等从业人员培训,增强从业队伍业务能力和职业道德素养。建立从业队伍持证上岗和考核考评制度,形成有进有出、优胜劣汰机制。

3.5.3加强对从业机构的业务指导,督促和帮助建立本系统行业从业机构的执业规则和管理制度,不断增强行业的自律意识、法律意识。

3.6防控廉政风险,增强国土资源干部拒腐防变能力。

3.6.1坚持廉政教育,打牢思想基础。强化对教育引导,特别要用国土整治工程中一些典型案例开展警示教育活动,增强冲击力,切实从中汲取教训,举一反三、引以为戒,做到警钟长鸣;强化党的宗旨教育,修为政之德,思贪欲之害,树立勤政廉政的从政思想,筑牢拒腐防变的思想防线,提高自律能力。

3.6.2加强制度建设,规范权力运行。针对国土整治工程易发生腐败的风险点,建立健全相关制度,让权力在制度规范下运行,形成不能腐的防范机制。

3.6.3加强监督检查,强化责任追究。要培养树立领导干部自觉接受监督的法律意识,建立与权力同步运行的监督制度,提高纪检监察部门的监管能力,切实把监督工作真正贯穿整个国土整治工作的全过程,对监督中发现的问题,加大责任追究力度,增加违纪成本,形成不敢腐的惩戒机制。

3.7加大处罚力度,严肃查处从业机构违法违规行为。

3.7.1严格实行黑名单制度。结合财政投资预(决算)评审、年度项目大检查、从业机构年度及日常考核考评、国土整治专项审计等工作,对从业机构严格进行监管,发现问题坚决查处,对有出借资质、围标串标等问题的从业单位取消了备案资格,列入黑名单,在其所从事业务的各领域进行通报批评,达到震慑效果。情节较为严重的,吊销其资质管理。

3.7.2加强国土整治从业机构诚信行为管理,建立诚信考评制度。对承接省里国土整治项目可研编制、规划设计等从业机构实行信用档案登记,对各单位设计的项目成果及服务质量等各方面逐一综合评价打分排序,结果向社会公布并作为选择设计单位的参考依据之一。对连续几年排序末位的单位予以淘汰出局。不认可该单位设计成果。以此促进国土整治项目设计水平提高。推行设计招标,择优选择信誉好质量高的设计单位承接设计任务。

3.7.3加强对从业机构的廉政管理。与从业机构签订廉政协议,要求从业机构作出廉洁承诺,对履行廉政承诺情况进行督促检查,及时发现和纠正问题。定期对从业机构进行廉政工作考评,禁止有不廉洁行为或者失信的从业机构从事农村国土整治业务。建立从业机构信用警示制度。针对从业机构信用状况,制定相应的警示、处罚办法和机制。

3.7.4依法追究相关责任。各行业主管部门要加强对行业协会的通告,加强对从业机构的监督管理,对违法违规的从业机构,严格给予行政和经济处罚,构成犯罪的,依法追究其刑事责任。要加大对从业机构违法违纪问题的查处力度,对发现问题,不遮不掩,一查到底,做到以儆效尤。对行业行为不规范、诚信度不高、服务对象意见较大、有不良行为的从业机构,视情节轻重分别给予警告、整改并暂停承接业务等处罚,省国土资源厅清除出从业机构名录库。对问题突出,性质恶劣的,要移送相关部门依法追究法律责任。

国土整治是一件功在当代,利在千秋的大事。湖北省作为全国基本农田保护区的发源地,有着保护和建设高产农田的传统,湖北国土整治工作在实践中探索,在探索中前进。在国土整治过程中,从业机构容易滋生腐败,各级国土资深部门要针对其风险防控的复杂性,特殊性和长期性,采取有效、有力措施进行综合整治,严格规范各级干部职工廉洁从政行为,降低腐败发生几率,遏制腐败现象易发多发势头,从而树立国土资源部门廉洁高效,风清气正的良好形象。

打印此页】  【关闭窗口