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以节约集约用地为主线探索土地管理制度改革创新

2013-09-10 来源:国土资源部网站 阅读次数:

     作者: 长沙市国土资源局局长 汪泽秋

      一、以思想解放为先导,引领土地管理改革创新   

  土地是财富之母,民生之本,是经济社会可持续发展最重要的物质基础。土地节约是资源的最大节约。近年来,随着新型工业化、新型城市化和新农村建设的加速推进,我市土地资源供需矛盾日益显现,资源瓶颈约束更加突出。目前,全市人均耕地0.68亩,远低于全国人均水平,比世界粮农组织划定的人均0.8亩的警戒线少了0.12亩,建设占用耕地难以自我实现平衡。全省新一轮土地利用总体规划确定我市到2020年的建设用地总规模183851公顷,与我市测算的需求有较大差距,供需矛盾突出。近几年来,我市单位面积土地产出从2001年的6.86万元/公顷上升到2008年的25.4万元/公顷,单位建设用地二三产业产出从2001年的58.66万元/公顷上升到2008年的194.86万元/公顷,在中部六省省会城市中处于中等偏上水平,但和国内发达城市相比,集约利用水平还存在着较大的差距。如何破解土地供需矛盾,促进经济社会可持续发展,是国土资源工作面临的重中之重课题。在机遇与挑战并存、压力与动力同在的形势下,要切实破解难题、服务发展,焦点在解放思想,关键在解放思想,出路在解放思想。

  解放思想是破解用地难题的内在要求,也是推进“两型社会”建设的客观要求。国家把长株潭列为“两型社会”综合配套改革试验区,国土资源部将长沙作为节约集约用地的试点和贯彻落实科学发展观的工作联系点,目的只有一个,就是要在改革试验这个平台上对一些涉及国土资源管理,尤其是土地管理的重大问题开展先行先试,摸索道路,积累经验。先行先试,就是要敢破敢立,破法律未禁止的东西,也包括某些法律现禁止但未来可以突破的区域,立有利于加快发展的新体制机制。只有突破创新,才能找到破解瓶颈、解决问题的办法与途径,才能真正做到保增长、保红线、保稳定。

  从长沙市国土资源工作来看,解放思想关键是要实现“三个转变”:一是思维方式的转变。不要只看到法律规定的可以做,更要研究法律没有禁止的我们如何做,只有这样才能抢先一步,探为人先。二是工作着力点的转变。要从全面的系统的改革推动向单个方面、单点突破转变,以点带面,逐步推广。三是力求特色的转变。全国目前确立6大改革试验区探索,长沙要有创新,为全国改革摸索积累经验,就必须立足实际,突出特色,不能走别人的老路和同一条路子。

  面对严峻的形势和经济社会发展的用地需求,本着解放思想的思考,我市以“两型社会”建设为契机,把节约集约用地作为“两型社会”综合配套改革的重中之重,明确提出“节约集约用地,促进改革发展”的口号,以节约集约为主线,探索土地管理制度改革创新,保障我市经济社会可持续发展。

  

  二、以规划统筹为手段,实现城乡一体全域覆盖

  一是加快土地利用总体规划修编进程。目前,市本级土地利用总体规划大纲已经国土资源部审批;县级规划中,宁乡县作为全省修编试点,土地利用总体规划已经省政府批准,长沙县、望城县和浏阳市的规划大纲已分别通过省、市级评审;长沙、望城、宁乡三县的乡镇土地利用总体规划已基本编制完成。

  二是探索实现“五规合一”。 目前,该方式在我市大河西先导区先行先试。编制了《先导区土地利用总体规划》及多个方面的专题,促进城乡同步发展,将土地利用总体规划、城市建设规划、产业发展规划、生态环境保护规划、土地综合整治等五个规划合一,编制国土综合规划,最大程度实现各规划的无缝对接,满足“两型社会”建设的要求。

  三是试点编制村级国土综合规划。为进一步加强对农村土地利用的调控管理,我们对全市范围内农村土地利用现状进行了调查分析,决定以土地综合整治为平台,试点推进村级国土综合规划编制工作。通过编制村级规划,统筹村域内国土资源利用、村庄建设、国土整治、生态建设和农村产业发展,使其既符合新农村建设及推进农业产业化发展的需求,又能积极支持我市城镇化、工业化发展,促进城乡统筹,满足“两型社会”建设的要求。全市先行试点50个村,其中先导区、长、望、浏、宁各10个村,把规划编制与农村土地综合整治相结合,以规划规范引导土地综合整治,整合各渠道资金,集聚利用,综合实施,做到规划一片、整治一片、完善一片、见效一片。目前,部分试点村的规划编制工作已经完成,得到鹿心社副部长的充分肯定。

  

  三、以模式探索为途径,促进土地节约集约利用

  为切实推进我市节约集约用地工作,我市成立了市人民政府节约集约用地办公室,明确了编制,配备了专职人员,专门负责全市节约集约用地的统筹和推进。经过近几年的探索,已初步形成了四种集约集约用地的模式和途径。

  (一)以咸嘉新村和莲湖村为代表的农民安置节约集约用地模式

  岳麓区咸嘉新村是长沙西郊的一个行政村,该村将670亩生活、生产安置用地中的200亩规划作为生活安置用地,以集体补贴形式兴建多层公寓房700多套,安置面积7.2万㎡,安置拆迁农户541户,人均居住面积达40㎡。余下的470亩作为生产安置用地,由村集体统建统管,所得的土地收入大部分返还安置小区,用于基础设施建设和发展壮大集体经济,较好地解决了失地农民的后顾之忧。

  雨花区莲湖村位于长沙市南郊,地理位置优越,共有集体土地2433亩,农业人口687户2255人,按政策核定生活安置地196.72亩,生产安置地238.04亩,原有企业用地36.07亩。我们打破传统安置模式,实行高层公寓式安置,节约土地,发展生产,让村民安居乐业。村里成立股份制的莲湖经贸公司,经营开发节约的140亩生活安置用地和238.04亩生产安置用地,将其中150亩土地兴建莲湖汽配大市场,建成后村集体预计平均每年可获得租金600万元,并享有21000㎡商业门面的所有权。

  (二)以新河三角洲、黎托新区及梅西湖片区为代表的城市建设节约集约用地模式

  一是在旧城改造中节约集约用地。新河三角洲位于湘江和浏阳河交汇处,长沙市中心城区北端老工矿区,通过竖向分离实现交通组织效率和绿化效率的最大化。三角洲地区改造范围147.16公顷,人口28270人,老企业152个,需拆迁房屋46.68万㎡。通过效益分析,按传统方式改造,公共设施需要财政出资,投入产出无法平衡。人车分流方案与原平面设计方案相比,总建筑面积由300多万平方米增至近600万平方米,容积率由2.0增至2.8,开发强度提高了40%,相当于节约土地58.62公顷。以300万元/亩计算,土地增值26.49亿元,还可节约工程投资2.23亿元,绿地率由30%提高到50%以上。2007年7月24日,北京北辰实业股份有限公司、北京城建投资发展股份有限公司联合摘牌,以92亿元竞得新河三角洲1177.8亩经营性用地。从实践看,不但实现了空间资源的有效整合和土地的集约利用,而且使土地资产的价值得以充分显现。

  二是在新城区建设中节约集约用地。黎托位于长沙城东南部,地处城郊结合部,可以就城市国有土地和新征农村集体土地进行综合性整理,达到人车分流,探索控制外延扩张、节约集约用地。鉴于新建的武广和沪昆高速铁路交汇于此,合并规划将两个铁路编组站整合,共用一个客运站,站前广场与地铁车站和绿化广场综合一起,进行立体叠加组织;已批项目按集约要求重新组合,能够共用的公建设施实行共建共享;充分利用地形高差,实行人车竖向分流。经估算,按原规划基础设施用地需1093公顷,采用人车分流、基础设施配套对接的节地模式,片区基础设施用地仅640公顷,仅此一项节地率达40%。

  梅溪湖片区地处长沙市湘江西岸中心区域,位于三环线以东,枫林西路以南,二环线以西,岳麓山风景名胜区桃花岭景区以北,总面积约21000亩,属于岳麓区天顶乡及梅溪湖街道。规划中拟以生态环境保护和节约集约用地为前提,建设国际性会议会展中心、智力拓展平台,配套建设高级酒店和商务商业、金融服务、生态旅游等设施,营造充满活力和文化魅力、可持续发展的丘陵地区滨水生态城市空间,把梅溪湖地区建设成为大河西先导区的中心区、两型社会建设的样板区。

  三是在道路基础设施建设中节约集约用地。2008年我们对全市待建道路进行重新优化,减窄横断面设计,调整绿化带,科学设置人行道和非机动车道,在不降低通行能力的情况下压缩路幅,共节约城市建设用地449亩,等于储备了价值9亿元的土地。 在滨江新城、橘子洲提质改造等工程建设时,按上述办法进行了调整。枫林路由46米降到36米,6.3公里路节约土地75亩。书院路等6条主干道33.3公里,压缩路幅后节约土地约450亩。劳动路过江隧道从双洞单层通行改成单洞双层,预计节约投资5亿元,工期提前11个月,拆迁面积由6万平方米减少为零。

  (三)以长沙经开区和隆平高科技园为代表的开发园区节约集约用地模式

  国家级长沙经济技术开发区提高项目准入标准,规定每平方公里投资强度不低于20亿元,产出不低于40亿元,建筑面积不低于80万㎡;对总投资额在50万美元以下的外资项目和投资额在500万元以下的内资项目,进园区配套孵化,待项目成熟后视发展情况供地。目前,园区每平方公里GDP达到36亿元,每平方公里税收达2亿元。

  隆平高科技园是国务院批准的国家级长沙高新区的构成部分,又是地域位置离长沙市中心区最近的一个园区。园区内有4所科研院校、21家科研院所等驻园单位占用大部分土地,用地供应十分紧张。在此情况下,隆平高科技园决定筹资建设高层厂房,厂房建成后,由科技园出租给企业使用。其建设的工业厂房最高达28层,最低控制在6层以上。 “金丹科技创业大厦”项目总投资2.8亿元,26层,容积率6.7,总建筑面积11.1万㎡。比较2004年、2005年到园区投资建设的11家中小企业,建筑面积11.09万㎡,和“金丹科技创业大厦”建筑面积相当,但前者占地349.8亩,后者占地仅24.72亩,相当于为园区节省土地325亩。在隆平高科技园,正在建设的高层厂房不止一家。

  (四)以大河西先导区莲花镇和长沙县北山镇为代表的新农村建设节约集约用地模式

  在新农村建设中,我们同样按照“两型社会”建设的要求,推进村级国土综合规划的编制和实施,以规划为引导,推进农村土地综合整治。通过归并零散地块、平整土地、改良土壤,加强道路、沟渠等配套设施建设,分片有序地推进田水路林村房的综合整治,以增加有效耕地面积,减少农村建设用地面积,改善农业生产条件。去冬以来,我们投入8.5亿元,启动土地综合整治项目48个,整理总规模为20多万亩。通过土地综合整治,全市预计将新增耕地20550亩,置换建设用地11423.3亩,有效发挥各项资金的综合效益,增加耕地数量,提高耕地质量,节约农村建设用地,为严格土地用途管制,建设长沙 “两型社会”探索了一条新路子。其中,投入1.9亿元用于大河西先导区范围内莲花镇的两个万亩片的土地综合整理,计划已初见成效。长沙县北山镇圣毅园项目于去年10月开始实施,整治区规划总面积3.7万亩,将该项目逐步建设成高效农业、观光农业为一体的新农村示范基地。该项目的实施不仅成为了农村土地综合整治的示范,而且也开创了引入市场机制、社会资金投入农村土地综合整治地先河。

  

  四、以制度创新为保障,推进土地管理改革深化

  (一)以提高土地利用效率为目标,建立节约集约用地激励约束机制。

  一是按《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》的要求,实行市人民政府对县(市)人民政府分级考核,考核结果定期公布,作为下达土地利用年度计划的依据。采取激励措施促进节约集约用地。对利用率、土地投资强度较高的工业项目用地适当给予价格优惠,但不得低于国家制订的工业用地出让最低价。对粗放浪费用地的,给予经济上的处罚。二是运用优惠政策盘活存量土地。鼓励建设项目利用存量土地,鼓励新增工业用地高强度开发利用以及对原工业用地追加投资、转型改造、提高容积率。原工业用地在符合规划、不改变用途的前提下,提高土地利用率的,不再补交土地出让金或者调整租金。加大闲置土地的执法清查力度。三是通过土地置换等方式推进产业调整。在旧城改造和城市新区建设中,鼓励推行节地型城市发展模式。在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下,对已批已用和已批未用的建设用地通过转让、改变土地用途等措施进行置换,盘活城市内部低效利用土地。四是加强地上、地下空间综合开发利用的研究和规划,鼓励开发利用城市地下空间。五是挖掘集体存量建设用地潜力。鼓励农村集体经济组织以多种方式充分开发利用经依法批准收回的集体建设用地使用权和闲置的原学校、卫生院、行政办公用地等,盘活集体土地资产,提高农村建设用地利用率。六是强化土地利用总体规划的整合控制作用,统筹安排各类各业用地。通过预审平均每年减少新增建设用地400公顷左右。建立区域产业发展导向目录,区域间在产业上相对分工,防止同质化,以减少重复建设和恶性竞争。

  (二)以发挥农村土地潜能为目标,构建农村土地资产化管理机制

  总体思路是:以土地确权为基础,以综合整治为平台,以城乡建设用地增减挂钩为纽带,以城乡地价一体化为依托,以土地流转为途径,最终推动农村土地要素的流动,推动农村土地资产的显化,充分发挥农村土地的潜能,从而达到保护耕地、节约资源、服务“三农”、统筹城乡的目标。

  一是推进农村土地确权登记工作。通过试点,把农村各地块在土地利用现状图上予以明确,保证各种地块界址清晰、权属明确。界定清楚国有土地和集体土地范围;在集体内部,界定清楚不同类型的产权。目前全市已布置开展了农村宅基地登记发证试点工作。

  二是实施农村土地综合整治。以规划为引导,集合各种有利因素,多渠道筹措资金特别是鼓励社会资金的投入,发挥国家、集体、行业、农村社会组织、农民的积极性,通过分片有序地推进田、水、路、林、村、房的综合整治,实现农村土地节约集约利用。土地综合整治主要按 “一台”、“两优”、“三整”、“四合”的要求进行。“一台”就是以土地综合整理为平台,整合所有涉农资金综合使用,集中投入。“两优”是指在综合整治中坚持环境优先和产业优化。“三整”是指:整体规划、整合资源、整片推进。 “四合”就是:综合设计、综合实施、综合目标、综合效益。

  三是切实做好“增减挂钩”。以城乡建设用地增减挂钩为纽带,通过综合整治,量的方面,可实现耕地总量有增加、质量有提高、农村建设用地总量有减少;质的方面,可优化城乡建设用地布局,在集约使用农村建设用地的同时,为城镇发展拓展出更多的发展空间,同时也可改善农田的生产条件,为推进农业规模化经营和产业化发展创造条件,真正做到统筹城乡建设用地资源,实现城乡建设用地资源集约利用。

  四是建立城乡一体化地价体系。针对我市城乡土地存在两种所有制的现状,为保护农民合法权益,探索理清农村集体土地财产关系,研究农村集体土地所有权、使用权、承包经营权等财产构成和相互关系的价值表现,对农用地和农村集体建设用地进行资产化评价,为农村集体经济组织以及农民之间合作经营、承包经营、股份量化等规模经营提供估价依据。我市拟在第四季度调整基准地价,并实现城乡一体全域覆盖。

  五是加快农村土地流转试点工作。我局组织起草了《长沙农村土地流转交易暂行规则》、《长沙市农村土地承包经营权交易管理办法》、《长沙市集体建设用地管理暂行办法》、《长沙市林权流转管理暂行办法》,规范全市的集体土地承包经营权、建设用地使用权、林权等流转工作。成立了长沙农村集体土地流转交易中心,与市土地交易中心合署运行,试行土地使用权、林权、承包经营权归口交易。探索法律允许的农地向非农地合理置换,双向流动,加速农村土地资产化进程。

  (三)以切实保障民生为目标,构建农村征地拆迁安置新机制。

  去年,我市出台了新的《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》(103号令),并于4月1日开始实施。城区征地补偿安置政策的实施主体由市人民政府下移至区人民政府,工作重心下移,有利于被征地农民生产生活安置,有利于加大拆迁腾地的力度。取消征收土地留地安置模式,采取转变土地性质、转变农民身份、被征地农民纳入城镇居民社会保障体系的“两转变一纳入”的安置办法。同时,进一步探索拆迁安置补偿新机制,由分散项目拆迁向整体板块拆迁转变,由分散安置向集中安置转变,由实物补偿向货币补偿转变,由临时保障向制度保障转变。推进板块拆迁,城市、园区实行成片拆迁,农村实行整村拆迁。试点探索协议拆迁,提高拆迁效率,缩短项目建设时间。

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